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Was taugen Public Private Partnerships wirklich?

23. Februar 2021

Lesezeit: 10 Minuten

von Ursula Finsterwald, LGT

May Siedlung

Public Private Partnerships haben die gesamte Karriere der öffentlichen Aufmerksamkeit durchlaufen: Vom viel gepriesenen Wunderfinanzierungsmittel bis zu gescheiterten Projekten. Zeit für eine Bilanz abseits der Schlagzeilen.

Die ersten öffentlich-privaten Partnerschaften gehen zurück auf die 1920er Jahre. Für das Stadtplanungsprogramm der Stadt Frankfurt, das die damals akute Wohnungsnot beseitigen sollte, ging die Stadt mit privaten Investoren eine öffentlich-private Partnerschaft ein. In diesem Projekt entstanden unter dem Architekten Ernst May 12 000 Wohnungen, die heute noch als „May-Siedlungen“ bekannt sind – siehe Bild oben.

Seit den 1980er Jahren haben öffentlich-private Partnerschaften - oder, wie sie auch genannt werden, Public Private Partnerships - wieder Konjunktur. Damals wurde das Keynesianische Paradigma und die Rolle des Staates in Frage gestellt. Neue neoliberale Ideen machten sich breit.

Das moderne Leitbild eines schlanken Staates lässt uns den Umfang seiner Aufgaben und die Art und Weise seiner Aufgabenerfüllung stets überdenken. Die Public Private Partnerships bieten einen Lösungsansatz, wenn eine rein öffentliche Aufgabenerfüllung nicht zweckmässig ist, aber auch eine Privatisierung nicht in Frage kommt.

Public Private Partnerships: Die Grundlagen der Kooperation

Eine Public Private Partnership ist eine vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privaten Unternehmen. Public Private Partnerships werden vor allem bei der Finanzierung von Infrastruktur oder öffentlichen Dienstleistungen angewendet, beispielsweise um Strassen, Telekommunikationsnetzwerke, Gefängnisse, Spitäler, Schulen und Universitäten zu bauen und zu betreiben.

Public Private Partnerships sollen Projekte effizienter und kostengünstiger durchführen, als es die öffentliche Hand alleine könnte. Dafür müssen staatliche und private Partner trotz meist unterschiedlicher Interessen gemeinsame Projektziele formulieren und Wege zu deren Realisierung entwickeln. Joint Ventures oder auch Konzessionen zählen dazu.

Ernst May
Sozusagen der Vater aller PPPs: Ernst May 1926, als er für die Stadt Frankfurt 12 000 Wohnungen plante. © Signal Photos / Alamy

Eine weitere Variante ist ein Public Private Partnership-Investitions-Vehikel, das Eigenkapital und Fremdkapital an Projekte vergibt. Dabei muss verbindlich festgelegt werden, welche Art von Projekten unterstützt werden. Bei diesem Modell zahlen der Staat und private Unternehmen Kapital in einen Fond ein mit unterschiedlichen Renditeerwartungen. Durch den Staat als Partner reduzieren sich die Risiken, aber auch die Kosten einer Anleihe für den privaten Investor.

Damit das Public Private Partnership-Investment-Vehikel auch für die private Wirtschaft und Investoren interessant wird, die nicht in der Kreditvergabe tätig sind, kann der Staat beispielsweise einen Green Bond oder einen Social Bond herausgeben, in den ein privater Investor ohne weiteres investieren kann. Dadurch minimiert sich das Risiko für den privaten Investor weiter. Auch die LGT investiert in Green Bonds und finanziert damit die Wende hin zu einer kohlenstoffarmen Welt.

Vor- und Nachteile von Öffentlich-Privaten Partnerschaften

Im Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften können Private ihre Finanzmittel, aber auch ihre betriebswirtschaftliche und technologische Kompetenz zur Verfügung stellen, über die eine Verwaltung nicht verfügt. Weiter können die Risiken, die bei überdurchschnittlich grossen oder besonders innovativen Projekten auftreten, auf verschiedene Partner verteilt werden. Ausserdem zeigen solche Projekte oft positive Effekte für die regionale Wirtschaft, wie zum Beispiel das Biozentrum Basel.

Zu den klassischen Stolpersteinen für öffentlich-private Partnerschaften gehören das Fehlen von klaren Abmachungen zwischen den Partnern und eines methodischen Leitfadens sowie von verbindlichen regulatorischen Rahmenbedingungen. Die Partner müssen die strategischen Zielsetzungen wie auch die operative Ebene bereits in der Phase der Entscheidungsfindung klar definieren. Dass der Betrieb einer PPP auch negative Rückwirkungen auf die Verwaltung haben kann, zeigt das Beispiel eines Tunnels in Norddeutschland. Hier wurden bereits in der Konzeption falsche Annahmen gemacht. Auch bei der Berechnung der Kosten und des zu erwirtschaftenden Nutzens wurden wie so oft die Kosten unter- und der Nutzen überschätzt.

Praxischeck: Erfolgschancen von PPP in der Infrastruktur

Die Warnow-Querung in Rostock, ein Tunnel, der unter dem Fluss Dirnow durchführt, sollte die Innenstadt von Rostock vom Verkehr befreien und eine schnellere Autobahnanbindung garantieren. Aus Geldmangel holte die Stadt in den 1990er Jahren einen australischen Investor und eine Gruppe internationaler Banken ins Boot.

PPP Nachteil
Eine gescheiterte PPP: Der Warnow Tunnel in Rostock. © Ricarda Schulz

Teil der Abmachung war, dass der Investor den Tunnel 30 Jahre lang betreiben würde. Im Gegenzug durfte er eine Maut für die Durchfahrt kassieren. Doch aufgrund des sehr geringen Verkehrsaufkommens stand der Tunnel im 2005 vor der Insolvenz. Die Stadt Rostock musste den Vertrag mit dem Betreiber um 20 Jahre verlängern. Der Betreiber hat nun 50 Jahre Zeit seine Investitionen über die Mautgebühren zu refinanzieren, bevor der Bau an die Stadt Rostock übergeht. So entwickelte sich das Warnow-PPP in das Gegenteil der ursprünglichen Absicht.

Ein positives Beispiel einer öffentlich-privaten Partnerschaft ist das SBB Green Class. Das SBB Green Class ist ein Kombiangebot der Schweizerischen Bundesbahnen, das ein umfassendes Mobilitätsangebot beinhaltet. Eine Studie der Schweizer Hochschule ETH konnte nachweisen, dass Personen, die die freie Mobilitätswahl haben, sich umweltfreundlicher fortbewegen. Das SBB Green Class verbindet Produkte und Dienstleistungen für Pendler, Privat- und Geschäftsreisende, damit sie flexibel und nachhaltig von Tür zu Tür unterwegs sein können. Das Angebot besteht immer aus einem Modul "Öffentlicher Verkehr" fürs ÖV-Abonnement (wie zum Beispiel ein Generalabonnement) und einem Fahrzeug-Modul fürs Elektroauto. Zusätzlich können Zusatz-Module für E-Bikes oder Park & Ride an einem Bahnhof in der Nähe des Wohnorts hinzugefügt werden.

Die Beispiele sollen die Bandbreite sowie die Chancen und Risiken von PPPs aufzeigen. Ein wesentlicher Erfolgsgarant ist ein gutes Konzept und die Einbindung erfahrener Partner. Studien zeigen, dass PPPs insbesondere für Infrastrukturprojekte sinnvoll sein können, sich aber nicht für das Betreiben von Spitälern, Gefängnissen oder Schulen eignen.

Und was wurde aus den Frankfurter May-Siedlungen? Gemäss eines Berichts der Frankfurter Allgemeinen Zeitung von Anfang 2021 unternimmt die Stadt Frankfurt einen neuen Anlauf um die Siedlungen als Unesco-Welterbe anerkennen zu lassen, dafür muss aber ein schlüssiges Gesamtkonzept für die Siedlungen vorliegen.

Titelbild: Germanisches Nationalmuseum, Deutsches Kunstarchiv, NL May, Ernst, I,B-35  

Engagiert für Nachhaltigkeit

Ursula Finsterwald ist Head Group Sustainability Management bei der LGT. Ihre Beiträge behandeln das Thema Nachhaltigkeit von allen Seiten: den Aspekt der Ressourceneffizienz ebenso wie Innovationen und das Denken in Generationen. In ihrer Freizeit ist sie vor allem in der Natur anzutreffen: auf dem See, in den Bergen und auf dem Bike.

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